唐、宋时期，在鄂西民族地区推行和完备的羁縻政策，到宋、元交替时期，逐步发展为土司制度。土司制度既是集历代王朝治理经验之大成，也是在宋代羁縻政策的基础上直接发展而来的。鄂西土司制度随着清雍正十三年（1735年）实行改土归流而消亡。
鄂西土司制度的源流及其特点
宋朝的羁縻制度，是一种松散的统治制度。各羁縻州与宋王朝实际存在着一种若即若离的关系。到宋王朝衰微、统治力量削弱时，各羁縻州酋长开始不服从宋王朝的控制。“宋室既微，诸司擅治其土，遍设官吏，……威福自恣”（同治《来凤县志》）。加之宋代在鄂西土家族设置的六个羁縻州所统辖的地区不大，相当一部分地方仍为各强宗大姓所占据，他们同羁縻州的豪强趁宋朝衰弱而纷纷崛起，各据一方。如“施州卫所属覃田二姓，在宋元未分之前，其势甚盛，颇为边患。”（道光《施南府志》）在元朝统治施州之后，又叛服无常。元王朝为笼络这些豪强，遂广置土司，进行绥抚。到了明代，鄂西设置三十一个土司。明王朝为加强对土司的控制，于洪武二十三年（1390年）改施州为施州卫军民指挥使司，以管辖控制诸土司。同时又实行大土司管辖小土司，形成层层控制管辖的隶属关系。
土司制度与羁縻州政策的区别在于由松散的统治变为严格的控制；在承袭、纳贡、征调等政策方面，土司制度均有严格的规定，从而加强了对鄂西民族地区的控制。鄂西土司制度的特点表现为：
全面实行土司统治
在汉族与少数民族杂居之地，明王朝往往采用流、土分治之法；而在施州这类民族聚居之地，则是一概“统以土司”。
采用“卫所、土司”相结合的军事建制
明代土司职衔，分武职与文职两种。武职为宣慰司、宣抚司、招讨司、安抚司、长官司、蛮夷司诸种，隶兵部武选，省都指挥领之；文职为土府、土州、土县诸种，隶属吏部验封，省布政司领之。鄂西地区土司建制只设武职。除土司之外，朝廷还在边缘地带，设置卫所，驻扎重兵。明王朝在鄂西地区采用“卫所、土司”相结合的军事建制，其目的在于强化对这一民族地区的控制与统治。
用高职官衔实行笼络
鄂西地区设有四个宣抚司、九个安抚司。据明朝官制，宣抚使为从四品，安抚使为五品，均高于或相当于知州（从五品）的品秩。这是由于鄂西地区土司，地介川、黔、湘之间，又处“溪峒深阻”之地，明王朝才不惜以高爵予以笼络。除对土官授以实职外，还对有影响的土司或在战争中有功的土司，授以虚衔，以示其宠。无论实职之高、虚职之宠，都是为了“易为统摄”，“奔走唯命”（《四裔考·序》）。“假重爵，命威制，服属其势”（《蛮司合志》）。
大多土司的隶属关系属宗族关系
划定隶属关系时，“令覃、田、黄、向诸大姓各有所属”。（《蛮司合志·湖广》）施州所属田、覃二姓，自“永乐以来，二氏子弟分为十四司，传之后世”（同治《来凤县志》），此即“部领蛮落”（万历《湖广总志·兵防三》）之制，其目的，在于维护土司对土民的世袭统治。
始行长官司与蛮夷司分设之制。宣德二年（1427年），设剑南长官司，隶忠路安抚司；摇把峒、上爱茶、下爱茶三长官司及镇远、隆奉二蛮夷长官司，皆隶东乡安抚司；东流、腊壁峒二蛮夷长官司，隶散毛宣抚司；西关峒长官司、西坪蛮夷长官司，隶金峒安抚司。土司武职，“皆以其酋长为之。先是，忠路安抚司等各奏，前元故土官子孙牟酋蛮，各拥蛮民，久据溪峒，今就招抚，设长官司，授以职事。兵部以闻，帝以驭蛮当顺其情，宜有等杀。兵部议以四百户以上者设长官司，四百户以下者设蛮夷官司。元土官子孙量授以职，从所招官司管属。皆从之”（《明史·湖广土司列传》）。这种以四百户作为区分长官司与蛮夷政司之法，从此作为一代定制推行全国，并为清朝所承袭。
鄂西土司的各项政治制度
土司官制及承袭。元、明、清三朝代的土官官职，可分为文官属与武官属两类。鄂西地区土司的职官，属于武官属。按其职位尊卑，入流的大致有宣慰使、宣抚使、招讨使、长官等。其秩位品级与各司官位多少，则因朝代不同而略有差别。到了清代，宣慰使司为从三品，宣抚使司为从四品，安抚使司为从五品，长官司、蛮夷长官司为正六品。土官之属，有同知、经历、都事、吏目、儒学、教授、训导，皆以流官为之。清朝还设有土游击（从三品）、土都司（正四品）、土守备（正五品）、土千总（正六品）、土把总（正七品）等。以上均为朝廷命官。在土司统辖境内，还可自行任命官职，其职务有总理、家政、舍把、旗长、亲将、总爷、峒长、寨长等职。这些职务一般都由土司家族成员担任。
承袭，土司同封建帝王一样，子子孙孙世代相传，以保持独家统治特权。鄂西土司的承袭制度为封建世袭制，“所设宣慰、知州、长官，不问贤愚，总属世职”（《永顺县志》卷3），这种承袭制度是从古代发展而形成的，“自相君长”成为后世授世职的基础。到“唐初，溪峒蛮归顺者，世授刺史，置羁縻州县，隶于都督府，为授世职之始。宋参唐制……其酋皆世袭”（《明史·湖广土司列传》）。唐宋王朝，通过控制少数民族首领来达到控制少数民族人民的目的，沿用“以夷治夷”的羁縻之法，一律实行世袭，并用政令把世袭固定下来。后来，元王朝总结前代控制西南少数民族首领的经验，以宣慰使、宣抚使、安抚使、招讨使、千户、百户等官职封予各少数民族首领，并在各少数民族聚居的府、州、县设立土官，逐渐形成土司制度。明参元制，对湖广等地土司的承袭办法、手续作了严格的规定：“土官承袭，务要验封司委官体勘，别无争袭之人，明白取具宗支图本，并官吏人等结状，呈部具奏，照例承袭。移付选司附选，司勋贴黄，考功附写行止。类行到任，见到者，关给札付，颁结诰敕。”作为湖广都司所辖的鄂西地区土司，也一循其例。
“承袭须奉朝命，虽在万里外，皆赴阙受职”（《明史·土司序》），这种承袭制度具有密切特殊君臣关系的作用。封建王朝由上而下进行控制，使土司臣服于王朝，土司接受册封后为朝廷命官，取得了对土民统治的合法权。封建王朝坚持“一朝天子一朝臣”，改朝换代之时，需要土司向新王朝贡表“投诚”、“归顺”，换取新王朝册封与颁发新的印信，才能成为新王朝命官。新王朝刚刚建立时，这样做对稳定边疆社会秩序、笼络少数民族首领都有好处。袭职者应持有袭职依据，这种依据元代为金、银、铜牌，明代为铜印，清代除土司印外，还需持有号纸。尤以清代的号纸最为完善和严密。
朝廷对袭位者是谁，一般没明确限制，原则上是“其子弟族属、妻女，若婿及甥之替袭，胥从其俗。”（同治《来凤县志》）多数是父死子袭，子死孙袭，代代相传。土司有子则长子袭，无子则弟或婿、妻以及侄辈都可袭。
土司承袭的年龄朝廷也有所规定。明代规定为十八岁，清代改为十五岁。年幼不能承袭，必须由本族土舍或母能抚孤治事者护理。明弘治十四年（1501年），明孝宗规定土司职官子弟，凡要承袭土职者，必须入学。不入学者，不准承袭（《明史·湖广土司传》）。自此，鄂西各土司均办学设馆，请汉学儒师任教，并派子弟去外地学习。
土司职官的升降
职级升降是封建王朝对土司控制的措施之一。新王朝建立后对来归附的前朝土司，首先是定职定位，实际上多数是复职复位。在土司定职定位后，定期（或不定期）进行政绩考核，一般的奖励与参劾有之。随着职级升降，官司级别名称也随之变动。土司与流官待遇不同，流官可以按时升迁，有罪治罪，子孙不能承袭；土司不能按时升迁，有较大功过的一般就地升降，子孙可以承袭为世官。即使新旧朝代交替，也基本按此原则不变。
升降要有大功大过，结合战事胜败进行。明末曾被调到川东、荆州、房、竹一带镇压农民军的容美土司有“功”，得到“天子嘉其忠勤”的殊荣，由宣抚使晋升为宣慰使，容美属下的椒山、五峰、石梁、水浕四长官，都同时晋升为安抚使；唐崖长官元时有军功于朝，以武略将军授唐崖宣慰使世职，传给儿子，直到洪武四年（1371年）随廖永忠征蜀失败，降为安抚使，后又因“多叛”，洪武七年（1374年）降为长官。由此可以看出：有大功于封建王朝则升，有大过于封建王朝则降。
朝贡
为了加强对土司地区的控制，中央王朝规定，土司应定期朝贡。土司向中央王朝进贡，是保持中央王朝与土司的联系，维持君臣关系的一种特定方式。因此，元明清封建王朝对土司的朝贡极为重视。王朝有专门部门负责管理朝贡。在宋时由鸿胪寺负责，对朝贡土司以宾礼相待，引见皇上等，后改由礼部管理。
鄂西诸土司朝贡，有文字记载的始于宋时，到元明清时更为频繁。随着农业生产与商业贸易的逐步发展，各土司上层人物为密切与中央王朝的关系，取得更多的“回赐”，巩固自己的统治地位，也十分重视向朝廷“朝贡”。从宋到清的鄂西诸土司主要贡物是土特产品：如黄连、犀角、麝香、蜂蜜、茶叶、骡马等。鄂西诸土司的贡物历来质优，施南土司的贡茶因形色俱佳，深得乾隆皇帝的喜爱，赐之以“皇恩宠赐”匾牌。朝廷为了施惠于土司，回赐之礼往往高于贡物价值，给予金银、珠宝、绸缎、食盐等。朝廷对朝贡与回赐都作详细记载。
朝贡的弊端自宋至明越来越突出：开始单一朝贡，继而以朝贡为主结合经商，进而以朝贡为次经商为主。清王朝建立后，改变了明代进贡的办法，把少数民族首领贡物折银两入库，就地交纳，表报入朝，且不给回赐。这一改革使鄂西诸土司进京的少了，只有容美土司田舜年及其儿子田旻如进京觐见过康熙帝。
朝贡制度无论对土司或中央王朝，无论在政治上或经济上都具有积极意义，客观上起到经济文化交流的纽带作用。朝贡作为土家族与中央王朝统治者，尤其是汉族经济文化交流的一种方式，有利于中央王朝与土家族地区的相互了解，进行物资与技术的交流，这在一定程度上促进了鄂西社会经济的发展。
赋税
在土家族土司管辖地区，开始并不承担向封建中央王朝纳税的义务。宋咸平元年（998年），富州刺史向通汉曾“请定赋税”，宋贞宗以荒服不征，没有准许。嘉佑五年（1060年），土家族土司所辖区域开始缴纳赋税，“出租赋如汉民”（《宋史》卷493））。交纳的方式为不丈量土地，不编丁口，其纳赋税定额，主要是土司归附时，自报认纳之数。明代更加重视对民族地区赋税的征收，把它作为王朝增加经济收入的手段，作为土司接受中央王朝统治的一个重要标志。清王朝参照明代赋税额度定数，并有所增加，遇到闰年，还需加征。鄂西地区土司不仅要向朝廷缴纳赋税，还要负担大田千户所一部分粮饷，并规定了各土司的负担数额（王承尧《土家族土司简史》）。
土家族土司在政治上接受中央王朝的印信，在经济上有时也享受减免赋税的优待。减负优待或因天灾，或因战事，或为示恩宠。
在土司制度下，土司属下的百姓就是农奴，他们没有土地，除为土司提供繁重的无偿劳役和当土兵外，还要向土司缴纳或进贡各种实物，这种封建农奴制，就是土司制度的经济基础。尤其是有的土司强征滥取，如火坑钱、锄头钱、烟火钱等。土家族人民深受封建统治和土司盘剥的双重压迫，生活于水火之中。
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